每逢三月議國(guó)是。正在召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)注定在我國(guó)規(guī)劃史上繪下濃墨重彩的一筆——國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案和“十五五”規(guī)劃綱要草案同時(shí)提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議和審查，規(guī)劃立法的“制度線(xiàn)”和規(guī)劃編制的“實(shí)踐線(xiàn)”實(shí)現(xiàn)歷史性交匯。
2026年1月20日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上，習(xí)近平總書(shū)記以“五個(gè)堅(jiān)持”概括在制定實(shí)施五年規(guī)劃的長(zhǎng)期實(shí)踐中創(chuàng)造積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，其中一條是“堅(jiān)持規(guī)劃法定原則”。
“堅(jiān)持規(guī)劃法定原則，體現(xiàn)了‘良法’跟‘善治’之間的辯證關(guān)系：‘良法’本身是在‘善治’的基礎(chǔ)上制定的，反過(guò)來(lái)，‘良法’又為‘善治’提供了依據(jù)?！痹陂L(zhǎng)期從事五年規(guī)劃研究的清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)鄢一龍看來(lái)，作為國(guó)家的根本大法，憲法為五年規(guī)劃的編制提供了最高層次的法律指引。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法通過(guò)后，意味著國(guó)家發(fā)展規(guī)劃工作進(jìn)一步納入全面依法治國(guó)的軌道。
對(duì)發(fā)展規(guī)劃立法已經(jīng)推動(dòng)多年
對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行立法，我國(guó)已推動(dòng)多年。據(jù)了解，2001年，原國(guó)家計(jì)委（“國(guó)家發(fā)展改革委”前身）啟動(dòng)了規(guī)劃體制改革研究，開(kāi)始進(jìn)行規(guī)劃法治化探索。
2013年10月，“發(fā)展規(guī)劃法”曾被列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的第二類(lèi)立法項(xiàng)目——“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。2014年7月23日法制日?qǐng)?bào)《發(fā)展規(guī)劃法草案正再次征求意見(jiàn)》報(bào)道稱(chēng)：“黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)后，國(guó)家發(fā)展改革委根據(jù)全會(huì)精神對(duì)發(fā)展規(guī)劃法草案進(jìn)行了修改，已于2014年4月報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦，目前正在再次征求有關(guān)部門(mén)、省級(jí)政府、社會(huì)公眾的意見(jiàn)。”
一直到我國(guó)正式建立“三級(jí)四類(lèi)”的統(tǒng)一的規(guī)劃體系，特別是進(jìn)入“十四五”時(shí)期后，規(guī)劃法治化步伐明顯加快——
2021年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2021年度立法工作計(jì)劃的通知》，將發(fā)展規(guī)劃法首次列入正式立法項(xiàng)目。
2023年9月，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法被納入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，列為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。
2025年2月10日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案，決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
2025年4月27日、9月8日、12月22日，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案三次提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)審議。
2025年12月27日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議表決通過(guò)相關(guān)議案，決定將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議。
以法治引領(lǐng)保障有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合
處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，也是規(guī)劃關(guān)注的重要命題。
習(xí)近平總書(shū)記指出，實(shí)踐證明，中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用。這一重要論述進(jìn)一步深化了我們黨對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系、對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)。
北京大學(xué)法學(xué)院院聘教授葉姍認(rèn)為，政府和市場(chǎng)在資源配置中的作用厘清、市場(chǎng)機(jī)制和政府職能的有機(jī)結(jié)合奠定了起草和設(shè)計(jì)發(fā)展規(guī)劃法的理論基礎(chǔ)。
1978年以前，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府在資源配置中起決定性作用。從1984年黨的十二屆三中全會(huì)明確社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是“公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，到1992年黨的十四大提出“使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，再到2013年黨的十八屆三中全會(huì)確定“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”……對(duì)于政府和市場(chǎng)的關(guān)系，我們黨一直在根據(jù)實(shí)踐拓展和認(rèn)識(shí)深化尋找新的科學(xué)定位。
經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在邏輯，也是規(guī)劃轉(zhuǎn)型的歷史邏輯。作為改革開(kāi)放后的第一個(gè)五年計(jì)劃，“六五”計(jì)劃在名稱(chēng)里增加了“社會(huì)發(fā)展”?！傲濉庇?jì)劃至“十五”計(jì)劃的25年間，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了巨大變化，規(guī)劃也隨之作出適應(yīng)性調(diào)整。從“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，“五年計(jì)劃”正式更名為“五年規(guī)劃”。除了增加具有空間約束的主體功能區(qū)內(nèi)容，“十一五”規(guī)劃還創(chuàng)造性地將指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性?xún)深?lèi)。其中，預(yù)期性指標(biāo)主要由市場(chǎng)發(fā)揮作用來(lái)實(shí)現(xiàn)，約束性指標(biāo)則進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任。這種區(qū)分本身就體現(xiàn)了對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的深化。
在鄢一龍看來(lái)，經(jīng)過(guò)70多年的去蕪存菁、創(chuàng)新發(fā)展，中國(guó)的五年規(guī)劃早已擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，探索形成了看不見(jiàn)的“市場(chǎng)之手”和看得見(jiàn)的“規(guī)劃之手”相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的體制：不僅讓我國(guó)的戰(zhàn)略意圖始終清晰明確，政府工作重點(diǎn)鮮明有序，還對(duì)經(jīng)營(yíng)主體行為有著清晰的規(guī)范引導(dǎo)。
黨的二十大報(bào)告要求，“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”?！斑@句話(huà)也被寫(xiě)入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案，意味著政府和市場(chǎng)的關(guān)系將進(jìn)一步確立為法律規(guī)范?！臂骋积堈f(shuō)，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法的出臺(tái)，絕非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的回歸，而是彰顯了我國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)制定實(shí)施國(guó)家發(fā)展規(guī)劃推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，以法治方式更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的鮮明特色與顯著優(yōu)勢(shì)。
規(guī)劃體制改革為立法掃清障礙
改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪，相輔相成、相伴而生。在國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所原所長(zhǎng)楊宜勇看來(lái)，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法的立法進(jìn)程是改革深化與法治完善同頻共振的過(guò)程。
“經(jīng)過(guò)多年的改革探索，目前我國(guó)已經(jīng)建立了目錄清單、編制備案、銜接協(xié)調(diào)等規(guī)劃管理制度，規(guī)劃流程更加清晰和有依據(jù)，有效解決了規(guī)劃數(shù)量過(guò)多、交叉重疊等問(wèn)題。”清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)董煜說(shuō)。
在我國(guó)規(guī)劃體制改革進(jìn)程中，有兩個(gè)頂層設(shè)計(jì)文件發(fā)揮了綱舉目張的作用——
2005年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》，明確了規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制、社會(huì)參與和論證制度、規(guī)劃審批內(nèi)容和審批權(quán)限、規(guī)劃評(píng)估及調(diào)整和修訂制度等。
2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》，明確提出“建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系”。這是我國(guó)規(guī)劃體制改革的重要里程碑。至此，“三級(jí)四類(lèi)”的統(tǒng)一規(guī)劃體系正式建立，也讓發(fā)展規(guī)劃立法條件逐步具備。
2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制”。董煜表示，這就要求更好發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃體系的作用，使各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃各司其職、規(guī)范有序，推動(dòng)規(guī)劃體制改革邁出新的步伐。
三次審議修改讓草案不斷完善
制定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法是在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。十四屆全國(guó)人大常委會(huì)三次審議發(fā)展規(guī)劃法草案，都分別做了哪些修改完善？
從結(jié)構(gòu)來(lái)看，草案一審稿為4章，主要包括總則、國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的制定、國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施、附則等內(nèi)容。草案二審稿，對(duì)一審稿的篇章結(jié)構(gòu)作了適當(dāng)調(diào)整，并充實(shí)有關(guān)內(nèi)容：將一審稿第二章“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的制定”分為“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的編制”和“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的審查和批準(zhǔn)”兩章，將一審稿第三章“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施”中有關(guān)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃監(jiān)督的內(nèi)容單獨(dú)作為一章。由此，草案二審稿和三審稿均為6章。
從內(nèi)容來(lái)看，為更好落實(shí)憲法的規(guī)定和精神，體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性，草案二審稿進(jìn)一步明確人大相關(guān)職能。為強(qiáng)化“全過(guò)程人民民主”理念引領(lǐng)，草案二審稿增加“踐行全過(guò)程人民民主”的規(guī)定，草案三審稿增加規(guī)定編制國(guó)家發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和問(wèn)計(jì)于民相統(tǒng)一”。同時(shí)，草案在二審稿和三審稿中增加規(guī)定“高等學(xué)?！薄靶袠I(yè)協(xié)會(huì)”的輔助作用。
為進(jìn)一步理順各類(lèi)規(guī)劃的定位及相互關(guān)系，草案二審稿在第四條第二款中增加規(guī)定國(guó)家建立“以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐”的規(guī)劃體系；草案三審稿進(jìn)一步明確國(guó)家建立健全“由國(guó)家和地方規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系”。
草案一審稿和二審稿規(guī)定：“本法所稱(chēng)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，是指中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要?！痹谖覈?guó)五年規(guī)劃（計(jì)劃）的實(shí)踐中，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，有的五年規(guī)劃還涉及15年遠(yuǎn)景目標(biāo)，如“十四五”規(guī)劃。草案三審稿增加規(guī)定，“包括根據(jù)需要提出的遠(yuǎn)景目標(biāo)”。
地方條例與國(guó)家立法上下貫通
在國(guó)家立法穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，地方層面規(guī)劃立法的探索與實(shí)踐早已展開(kāi)——
《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》于2010年施行，是全國(guó)首部發(fā)展規(guī)劃地方性法規(guī)；2024年修訂，也是深化規(guī)劃體制改革部署后第一個(gè)修改的省級(jí)法規(guī)。新疆維吾爾自治區(qū)、云南省的發(fā)展規(guī)劃條例分別自2012年3月1日、2014年1月1日起施行。
如何理解國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法和地方發(fā)展規(guī)劃條例的關(guān)系？楊宜勇表示，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)上位法存在滯后性，無(wú)法及時(shí)適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需求時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)制定或修訂地方性法規(guī)，來(lái)填補(bǔ)法律空白。從我國(guó)的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，地方條例往往是國(guó)家立法的“試驗(yàn)田”，先行探索積累的地方立法經(jīng)驗(yàn)“反哺”了國(guó)家法律的起草與審議，確保國(guó)家法出臺(tái)后能有效指導(dǎo)地方實(shí)踐，形成“上下貫通、一體遵循”的治理格局。
2016年9月13日，國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司、法規(guī)司組織召開(kāi)發(fā)展規(guī)劃法立法工作座談會(huì)，就曾邀請(qǐng)了東北、西部省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委相關(guān)處室的同志參會(huì)，介紹本地區(qū)推進(jìn)地方規(guī)劃條例工作的相關(guān)情況，并就如何在國(guó)家層面加快立法提出建議。這也是對(duì)楊宜勇上述分析的一個(gè)印證。
從近幾年的地方實(shí)踐來(lái)看，上海和浙江值得關(guān)注——
在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議期間，《上海市發(fā)展規(guī)劃條例》出爐，并自2025年7月1日起施行。上海市宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)王思政在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，2025年4月底，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案已經(jīng)公開(kāi)征求意見(jiàn)，上?，F(xiàn)在出臺(tái)地方性法規(guī)符合國(guó)家整體步調(diào)。
《浙江省發(fā)展規(guī)劃條例（草案）》已于2024年底完成征求意見(jiàn)，尚未表決通過(guò)。業(yè)內(nèi)人士分析，浙江省或等待國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法審議通過(guò)后，再對(duì)照修改完善，以確保地方條例與國(guó)家法律相互銜接、同步推進(jìn)。事實(shí)上，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法生效后，已經(jīng)出臺(tái)發(fā)展規(guī)劃條例的地方都需要對(duì)有沖突的舊條例作出適應(yīng)性修改。
另外，據(jù)各地最新披露的2026年立法工作計(jì)劃，貴州省發(fā)展規(guī)劃條例已被確定為正式立法項(xiàng)目，四川省發(fā)展規(guī)劃條例被確定為重點(diǎn)調(diào)研論證類(lèi)項(xiàng)目，條件成熟后可轉(zhuǎn)為正式立法項(xiàng)目。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法出臺(tái)后，將有更多省份啟動(dòng)立法。
“總的來(lái)看，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法與地方發(fā)展規(guī)劃條例構(gòu)成了‘上位法統(tǒng)領(lǐng)、下位法細(xì)化’的完整法治體系。”楊宜勇說(shuō)，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)把長(zhǎng)期實(shí)踐中行之有效的規(guī)劃體制、治理經(jīng)驗(yàn)和制度優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)范，讓“一張藍(lán)圖繪到底”“全國(guó)一盤(pán)棋”“集中力量辦大事”的制度偉力，在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
編輯：李華山
